Правительство, общественный выбор и здравоохранение.

Демократия представляет собой повторяющиеся время от времени подозрения, которые большая часть людей считает правильными большую часть времени.

Е.Б. Уайт

Сфера влияния правительства на экономику на протяжении веков является политическим полем битвы. Либералы требуют от правительства исправления недостатков рыночного механизма и смягчения социальных проблем. Консерваторы настаивают на том, что правительство должно «слезть с нашей шеи», с тем, чтобы рынки могли творить чудеса, повышая жизненный уровень всех и каждого. Что же это за недостатки и социальные проблемы, о которых так пекутся либералы? Справедливо ли мнение о том, что правительство может улучшить положение? Как получается, что правительство, выбранное из народа, управляющее народом и для народа все же сидит на шее у него же. Это лишь немногие вопросы из тех, которые экономический анализ должен справедливо отнести к детальному выявлению роли правительства в экономической жизни.

На протяжении последних двухсот с лишним лет рынки служили основным механизмом приведения в действие экономических систем промышленно развитых стран. Тем не менее примерно сто лет назад правительства почти всех стран Европы и Северной Америки начали вмешиваться в экономическую деятельность рынка, руководствуясь стремлением исправить недостатки в рыночном мире. Это привело к тому, что влияние государства на экономику значительно увеличилось, что коснулось как части национального дохода, относящейся к трансфертам и платежам по поддержке дохода, так и законодательных методов регулирования экономической деятельности.

Однако, вторжение государства в деятельность частного сектора не было продолжительным; следуя политическому циклу, капиталистические страны делали два шага вперед, затем один шаг назад на пути к экономике с большей степенью участия государства. Не так давно мы были свидетелями «переоткрытия рынка» в капиталистических и социалистических странах. Крестовый поход за ограничение вмешательства правительства в экономику, начатый в США во время правления президентов Рейгана и Буша (1981 — 1993) был подхвачен правительствами многих других стран. Но затем маятник качнулся в другом направлении, когда администрация нового президента США Билла Клинтона выступила с программой увеличения государственного контроля над гигантским сектором здравоохранения. Все это время мнение электората по поводу должной роли правительства было неоднозначным.   Некоторые   избиратели   поддерживают расширение сферы влияния правительства; другие выступают под знаменем консервативной революции и борются за ограничение роли правительства в экономике.               

Влияние правительства на экономику довольно значительно. В данной главе мы начнем анализ роли правительства в экономической жизни. Каковы цели экономической политики и какие средства нужно использовать для их достижения? Мы познакомимся с теорией общественного выбора, объясняющей, как правительство демократического государства делает выбор среди альтернативных программ. В заключение мы рассмотрим систему здравоохранения Соединенных Штатов и несколько подходов, которые правительство может использовать для совершенствования этого жизненно важного рынка.

А. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЭКОНОМИКИ

Со времен Платона философы ведут споры о роли государства и предлагают различные способы управления страной. Наше исследование начнется в этом разделе с анализа нормативной роли правительства и с логического обоснования государственного управления экономикой.

Инструменты государственной политики

Все сферы современной промышленно развитой экономики в той или иной степени подвержены влиянию правительства. Можно выделить три главных средства воздействия правительства на частную экономическую деятельность. Вот они:

1. Налоги, которые уменьшают частный доход, а, следовательно, и частные расходы (на автомобили или рестораны) и обеспечивают ресурсами общественные расходы (постройка мостов, сбор мусора, и т.д.). Налоговая система служит также для подавления одних производств, которые облагаются более высокими налогами (например — выпуск сигарет), и поощрения других, пользующихся налоговыми льготами (постройка личных домов).

2. Расходы, побуждающие фирмы или рабочих производить определенные товары и услуги (танки, образование и охрана правопорядка), а также трансфертные платежи (выплаты по социальному обеспечению), обеспечивающие доход частным лицам.

3. Регулирование, или контроль, которые побуждают людей либо продолжать, либо прекращать определенную деятельность (примерами могут служить ограничения выбросов в окружающую среду, контроль за условиями труда или требование об указании питательной ценности продукта на его упаковке).

История налогообложения и государственных расходов

Рис. 16-1. Стремительный рост доли участия государства в экономике в течение XX века

Государственные расходы включают расходы на товары, услуги и трансферты на уровне федерального правительства, правительств штатов и местных властей. Обратите внимание, что расходы резко возрастали в военное время, но не возвращались на прежний уровень по окончании войн. Разница между расходами и налоговыми поступлениями называется бюджетным дефицитом или бюджетным избытком. Источник: U.S. Department of Commerce

На протяжении более сотни лет национальный доход и производство росли во всех промышленно развитых странах. В то же время в большинстве из них государственные расходы увеличивались гораздо быстрее. Каждый раз при возникновении чрезвычайных ситуаций — будь то война, депрессия или попытка справиться с социальными проблемами, например, бедностью или загрязнением окружающей среды —активность правительства резко возрастала. По прошествии кризиса государственные расходы никогда не возвращались на прежний уровень.

Перед первой мировой войной общие расходы федерального правительства, правительств штатов и местных властей составляли чуть более одной десятой совокупного национального дохода Соединенных Штатов. Во время Второй мировой войны правительство было вынуждено потреблять около половины выпускаемого национального продукта. В начале 1990-х расходы правительства Соединенных Штатов составляли около 35 процентов от валового внутреннего Продукта.

На рис. 16-1 показано изменение количества собираемых налогов и расходов правительства США. Положительный наклон кривых свидетельствует о том, что доля государственных расходов и собранных налогов постоянно увеличивалась в течение этого столетия.

Конечно, здесь не обошлось без оппозиции. Каждое новое возрастание государственных расходов и повышение налогов вызывало сильнейшую реакцию. Например, когда в 1935 году впервые было введено социальное обеспечение, оппоненты провозгласили его зловещим признаком социализма. Несмотря на это, в настоящее время социальное обеспечение является неотъемлемой частью жизни в США. Подобным же образом, когда президент Линдон Джонсон в 1960-х годах ввел программу здравоохранения для пожилых людей (получившую название «Медикэр»)—программу, на которую сегодня тратится около 150 млрд. долл. в год — она была подвергнута жесточайшей критике. Однако по прошествии времени политические взгляды претерпели изменения. Радикальные доктрины одной эпохи стали священным писанием для следующей. В 1980-х годах консервативный президент Рональд Рейган выступил в защиту вызвавшей когда-то столь бурную критику системы «Медикэр», указывая, что она является частью «системы социальной безопасности».

На рис. 16-2 можно увидеть, как различается доля государственных расходов (в процентах от ВВП) в разных странах. Страны, характеризующиеся высоким уровнем дохода, как правило, расходуют большую Часть ВВП, чем более бедные страны. Есть ли общая тенденция среди богатых стран? В странах с высоким    уровнем доходов не может существовать единого закона, касающегося налогов и благосостояния граждан, который бы учитывал все многообразие национальных экономических особенностей. Например, финансирование образования и здравоохранения — двух самых больших статей государственных расходов — производится во всех странах по-разному.

Рис. 16-2. Государственные расходы больше в .странах с высоким уровнем дохода

     Доля национального дохода, идущего на правительственные расходы в небогатых странах сравнительно мала, так же мала и сумма собираемых налогов. С увеличением богатства увеличивается потребность в общественных благах и перераспределительном налогообложении—для помощи малоимущим семьям

Возрастание контроля со стороны правительства

Возрастание коллективных расходов представляет собой лишь одну сторону медали. Кроме быстрого роста затрат и налогов увеличивается также и количество законов и постановлений, регулирующих экономическую деятельность.

В девятнадцатом веке США ближе всех стран приблизились к чисто рыночному обществу — системе, которую английский историк Томас Карлайл назвал «анархия плюс полицейский». В таком обществе человеку предоставлена большая свобода в преследовании

На рис. 16-1 и 16-2 изображены общие государственные расходы, включающие затраты на товары и услуги (реактивные ракеты и услуги учителей), а также трансфертные платежи (социальные пособия и проценты по государственному долгу). Затраты на товары и услуги называются «истощающими», так как они прямо касаются производства данной страны; трансфертные платежи, напротив, увеличивают доходы людей и позволяют частным лицам приобретать товары и услуги, не уменьшая напрямую количество товаров и услуг, доступных для частного потребления и инвестиций.

своих экономических целей. Результатом стал стремительный материальный прогресс в течение целого века. Однако критики увидели в этой «рыночной» идиллии множество изъянов — периодически возникающие экономические кризисы, крайняя степень нищеты и неравенства, глубоко запрятанная расовая дискриминация, отравление воды, земли и воздуха отходами производства. Журналисты и члены прогрессивной партии призывали к обузданию капитализма с тем, чтобы люди могли управлять этим своенравным зверем и направлять его в нужную сторону.

Начиная с 1890-х в США постепенно перестали верить в то, что «лучшее то правительство, которое не правит». Президенты Теодор Рузвельт, Вудро Вильсон и Франклин Рузвельт — в лице сильнейшей оппозиции — усилили федеральный контроль над экономикой и изобрели новые регулирующие и финансовые меры устранения накопившихся проблем.

Конституционные права правительства интерпретировались самым свободным образом и использовались для «охраны интересов общества» и «регулирования» экономической системы. В 1887 году был основан федеральный Комитет по международному транспорту и торговле (ICC) для регулирования движения железнодорожного транспорта через границы штатов. Вскоре после этого вышел антимонопольный закон Шермана и ряд других законов, направленных против монополистических объединений, осуществляющих «ограничения торговли».

В течение 1930-х годов целый ряд производств подвергся экономическому регулированию, при котором правительство назначало цены, устанавливало условия входа и выхода и стандарты безопасности. В число таких отраслей в последнее время входят авиалинии, грузовые перевозки, водный транспорт; электричество, газ и телефонные услуги; финансовые рынки; нефть и природный газ, а также трубопроводы.

Вдобавок к регулированию цен и производственных стандартов государство произвело попытку обеспечить здоровье и безопасность своих граждан с помощью социального регулирования. Вслед за эпохой политических разоблачений в начале 1900-х были выпущены законы о высококачественной продукции и лекарствах. В 1960-1970-х годах Конгресс издал серию постановлений, регулирующих безопасность шахт и рабочих; установил рамки для федерального регулирования уровня загрязнения воздуха и воды и содержания вредных веществ; стандарты безопасности для автомобилей и потребительских товаров;

контроль за открытой добычей полезных ископаемых, атомной энергетикой и токсичными отходами. Более поздние постановления были направлены на сокращение производства и использования химических веществ, разрушающих озоновый слой.

За последние десять лет все чаще и чаще раздаются обеспокоенные голоса, вопрошающие — а не превышают ли затраты на воплощение в жизнь всех этих мер полезный эффект, ими производимый? И все же вероятность возврата к чисто рыночной эпохе ничтожно мала. Общество в конце концов приняло правительственные ограничения, изменившие самую природу капитализма. Частная собственность становится все менее частной в полном смысле этого слова. Свободное предпринимательство все менее и менее свободно. Необратимое развитие является частью истории.

Функции правительства

Постепенно у нас складывается представление о том, как правительство взаимодействует с экономикой и управляет ею. Какими же должны быть экономические цели правительства в современной смешанной эко-номике?Рассмотрим четыре основные функции правительства:                  .

1. Повышение экономической эффективности.

2. Уменьшение неравенства в распределении дохода.

3. Стабилизация экономики с помощью макроэкономической политики.

4. Представление экономических интересов страны за рубежом.

Повышение экономической эффективности

Основная экономическая цель правительства состоит с том, чтобы способствовать социально приемлемому размещению ресурсов. Это —микроэкономическая сторона политики правительства; основные вопросы здесь — что и как. Микроэкономическая политика разных стран сильно различается — в зависимости от традиций и политической философии. В некоторых странах практикуется антиэтатистский подход, при котором большинство решений принимаются рынком. Другие страны стремятся установить жесткий правительственный контроль над бизнесом, или даже сделать его собственностью государства. В таких странах производственные решения принимаются планирующими государственными организациями.

Экономика Соединенных Штатов в своей основе рыночная. При возникновении любой микроэкономической проблемы большинство людей полагает, что рынок справится с ее решением самостоятельно. Однако иногда бывает необходимо, чтобы правительство внесло некоторые изменения в решения рынка относительно спроса и предложения.

Ограничения действия «невидимой руки». В главе 15 мы рассмотрели, как действие «невидимой руки» или совершенной конкуренции приводит к эффективному размещению ресурсов. Однако это может произойти лишь в очень ограниченных условиях. Все блага должны быть произведены совершенно конкурентными

фирмами и должны быть подобны караваю хлеба, который может быть разделен на кусочки для отдельных потребителей так, чтобы—чем больше потребляет один, тем меньше достается другому. Не должно существовать никаких побочных эффектов, например, загрязнения воздуха; все потребители и фирмы должны обладать полной информацией о ценах и характеристиках товаров и услуг, которые они покупают и продают.

Если бы все эти идеальные условия существовали, «невидимая рука» могла бы обеспечить совершенное эффективное и справедливое производство и распределение национального дохода, и не было бы необходимости вмешательства правительства в функционирование экономики.

Однако даже в этом случае правительство играло бы не последнюю роль в разделении труда среди людей и регионов и регулировании действия ценового механизма. Судебная власть и полиция были бы необходимы для контроля за выполнением контрактов, обеспечения законных прав собственности, борьбы с мошенничеством, проявлениями насилия, воровством и внешней агрессией.

Неизбежная взаимозависимость. Экономика с минимальной долей участия правительства в экономике могла бы быть вполне приемлемой системой, если бы перечисленные выше идеальные условия существовали в действительности. В реальной жизни каждое из этих условий в той или иной степени нарушается в любом обществе. Многие производства могут действовать наиболее эффективно лишь в масштабах, слишком больших для истинно совершенной конкуренции. Неконтролируемые фабрики загрязняют воздух, воду и землю. Часто со вспышкой эпидемии инфекционных болезней у частных рынков остается мало стимулов для разработки эффективных программ здравоохранения. Потребители плохо информированы о характеристиках товаров, которые они покупают. Рынки не являются идеальными, кроме того, имеют место несостоятельности рынка.

Другими словами, правительству довольно часто приходится применять свою власть и силу для исправления важных несостоятельностей рынка, из которых наиболее важными являются следующие:

• Разрушение совершенной конкуренции. Когда тайно создаются монополии или олигополии для уменьшения конкуренции или вытеснения других фирм с рынка, правительство может применить антимонопольные законы.

• Внешние эффекты и общественные блага. Нерегулируемые рынки могут слишком сильно загрязнять воздух и усугублять «парниковый эффект», при этом инвестируя слишком мало средств в здравоохранение или науку. Как мы увидим из главы 19, правительство может использовать свое влияние для Того, чтобы контролировать вредные побочные эффекты, или для финансирования программ науки и здравоохранения,которые недостаточно обеспечиваются частным сек* тором. Правительство может облагать налогами виды деятельности, провоцирующие дополнительные общественные затраты (например,курение сигарет), или субсидировать социально полезные производства (например, исследования и разработки).

• Несовершенная информация. Нерегулируемые рынки могут не обеспечивать потребителей всей необходимой информацией для того, чтобы они (потребители) могли принимать адекватные решения. Именно поэтому фармацевтические компании должны предоставлять правительству подробные сведения о безопасности и полезных свойствах новых лекарств, прежде чем они поступят в продажу. По этой же причине правительство требует предоставления информации о питательной ценности продуктов питания и уровне потребления энергии бытовыми приборами, такими как холодильники и водонагреватели. Кроме того, правительство может использовать свою власть для того, чтобы собирать и предоставлять нужную информацию, как это происходит с данными об автомобильных катастрофах и безопасности на дорогах.

• Очевидно, существует еще множество других проблем, с которыми приходится справляться правительству,

Совершенствование распределения дохода

Даже тогда, когда «невидимая рука» работает в высшей степени эффективно, ее действие может привести к крайне неравному распределению дохода. В условиях невмешательства государства, люди — и богатые и бедные — все же продолжают зависеть от унаследованного   богатства,   своих   талантов   и способностей, от удачи, половых и расовых различий. По мнению некоторых людей, распределение дохода в условиях нерегулируемой конкуренции является столь же произвольным, как и дарвинистское распределение пищи и добычи среди зверей в джунглях.

В наиболее бедных странах избыточный доход, который можно перераспределить от богатых к малоимущим, невелик. Однако по мере того, как общество становится богаче, оно отводит больше ресурсов для обеспечения услуг для малообеспеченных; распределение дохода представляет собой вторую важную функцию правительства. Богатые государства Северной Америки и Западной Европы отводят значительную часть своей выручки для того, чтобы поддерживать минимальные стандарты здоровья, дохода и питания.

Перераспределение дохода, как правило, осуществляется с помощью политики налогообложения и расходов, а иногда и через регулирование. В наиболее развитых странах в наше время дети не голодают из-за стесненных обстоятельств, в которых находятся их родители; малообеспеченные не умирают из-за того, что у них не хватает денег на медицинское обслуживание;

молодежь получает бесплатное общее образование;

старики имеют возможность дожить свои последние годы, располагая минимальным доходом. В Соединенных Штатах все вышеперечисленное обеспечивается с помощью трансфертных программ, таких как талоны на получение продуктов питания, медицинское обслуживание, а также социальная защита. Кроме того, за последние 30 лет был выпущен ряд законов и постановлений для обеспечения равных прав на получение работы, права на жилье и возможности получения образования для всех членов общества.

Стабилизация обстановки в стране с помощью макроэкономической политики

«Молодость» капитализма была полна схватками с инфляцией и депрессиями; тяжелые воспоминания о Великой депрессии 1930-х годов еще живы в памяти старшего поколения. Сегодня правительство ответственно за предотвращение повтора подобных пагубных экономических депрессий. Этого можно достичь с помощью разумного использования налогово-бюджет-ной и кредитно-денежной политики, а также тщательно отрегулированной финансовой системы. Кроме того, правительство старается сгладить резкие пики делового цикла для того, чтобы избежать возрастания безработицы в нижней части цикла или свирепствования инфляции на его вершине. В последнее время правительство также пытается разработать политику поддержания долгосрочного экономического роста. Все эти проблемы во всех подробностях изучает раздел экономики, называемый макроэкономикой.

Представление интересов страны за рубежом

В последние годы международная торговля и финансы приобрели для США более важное значение, чем в прошлом. Это значит, что сегодня правительство играет чрезвычайно важную роль, представляя интересы страны на международной арене и заключая выгодные соглашения с другими странами по широчайшему ряду вопросов. Международные области экономической политики можно разделить на четыре группы:

• Уменьшение торговых барьеров. Важная функция экономической политики заключается в гармонизации законов и уменьшении торговых барьеров для установления плодотворной международной специализации и разделения труда. В последние годы между разными странами были заключены несколько торговых соглашений по поводу снижения тарифов и других торговых барьеров на сельскохозяйственные и промышленные товары и услуги (вспомните из главы 15, как конкурентная свободная торговля способствует тому, что страны оказываются на границе возможностей удовлетворения). Например, в 1993-м году США, Мексика и Канада заключили Североамериканское соглашение о свободной торговле (NAFTA) с целью снизить торговые барьеры в этом процветающем регионе, а также стимулировать торговлю и экономический рост.

Подобные соглашения зачастую спорны. Иногда они наносят вред определенным группам населения, как, например, устранение тарифов на текстиль повышает безработицу в этой области промышленности. Кроме того, международные соглашения   могут   требовать   отказа   от национального суверенитета в качестве платы за увеличение дохода. Предположим, что законы одной страны защищают права на интеллектуальную собственность (патенты и авторское право), а законы другой страны позволяют бесплатное копирование книг, видеофильмов и компьютерных программ. Законы какой страны должны получить преимущество?

• Программы помощи. В богатых странах существует множество программ, созданных для помощи малоимущим гражданам других стран. Они включают прямые зарубежные дотации, техническое содействие и помощь в преодолении стихийных бедствий, основание организаций, подобных Мировому Банку, для предоставления низкопроцентных ссуд бедным странам, и экспорт благ по сниженным ценам в эти страны.

• Координирование макроэкономической политики. С увеличением экономической взаимозависимости страны обнаружили, что их макроэкономическая политика должна быть скоординирована с макроэкономической политикой других стран для того, чтобы бороться с инфляцией и безработицей. Валютные курсы (представляющие собой относительные цены валют разных стран) не управляются сами собой; установление тщательно функционирующей системы валютных курсов является необходимым условием эффективности международной торговли. Известно, что кредитно-денежная и налогово-бюджет-ная политика одних стран может влиять на внутренние экономические условия других. Когда США в 1979-м году подняли процентные ставки для борьбы с инфляцией, это привело к мировому спаду и кризису международного Долга в 1980-х гг. В особенности в пределах тесно взаимосвязанных регионов, таких как Западная

Европа, страны стараются скоординировать свою кредитно-денежную и налогово-бюджет-ную политику с тем, чтобы инфляция или безработица в одной стране не наносили вреда всему региону.       

• Защита окружающей среды. В последнее время возник новый аспект международной экономической политики — взаимодействие разных стран в области защиты окружающей среды в случаях, когда несколько стран являются причиной возникновения побочных эффектов или страдают от них. Традиционно наиболее часто защищаются места рыбной ловли и качество воды в реках. В последнее время, с возрастанием тревоги по поводу истощения озонового слоя, сокращения количества лесов, всемирного потепления и исчезновения видов, страны стараются найти способы защитить эти ресурсы. Очевидно, что с международными экологическими проблемами можно справиться только с помощью соединения усилий многих стран.

Даже самые стойкие консерваторы соглашаются с тем, что правительство играет главную роль в представлении национальных интересов на мировой арене.

Б. ТЕОРИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА: КАК ПРАВИТЕЛЬСТВО ПРИНИМАЕТ РЕШЕНИЯ

Экономисты отнюдь не переоценивают роль правительства в экономике. Правительство может принимать неверные решения или осуществлять верные действия несоответствующим образом. Как существуют несостоятельности рынка типа монополий и загрязнения окружающей среды, так же могут существовать и «несостоятельности правительства», когда вмешательство правительства в экономику ведет к убыткам или нежелательному перераспределению дохода.

Эти положения являются сферой действия теории общественного выбора, которая представляет собой раздел экономики, изучающий, каким образом правительство принимает решения относительно уровня налогов, общественного потребления и размеров трансфертных платежей. Теорией общественного выбора задаются вопросы—как, что и для кого об общественном секторе, подобно тому, как теория спроса и предложения изучает выбор частного сектора.

 Экономическая теория политики: со времен Адама Смита экономисты направляли свои усилия в основном на то, чтобы разобраться в работе рынка. Однако серьезные мыслители обдумывали также и роль, которую играет правительство в обществе. Йозеф Шумпетер впервые обнародовал теорию общественного выбора в своем труде «Капитализм, социализм и демократия» (1942), а исследование общественного выбора (к которому мы обратимся в данной главе несколько позже), произведенное Кеннетом Эрроу (за это исследование он был удостоен Нобелевской премии) обеспечило этой теории математическую базу. В 1957 году вышла работа Энтони Даунза (Antony Downs) «Экономическая теория демократии», которая стала поворотным пунктом в истории экономической мысли. Теория Даунза заключалась в том, что политики формируют экономическую политику таким образом, чтобы обеспечить себе победу на выборах. Даунз показал, что движение политических партий направлено к центру политического спектра и ввел понятие «парадокса голосования», состоящее в том, что для людей совсем нелогично голосовать, зная о том, что мнение отдельного человека вряд ли изменит общий результат голосования.

В работе «Исчисление согласия» Джеймс Бьюке-нен и Гордон Таллок (Gordon Tullock) выступили в защиту чеков и балансов и поддержали использование единодушия в принятии политических решений — аргументируя это тем, что единодушные решения никого ни к чему не принуждают, и поэтому не вызывают никаких затрат. За эту и ряд других работ Бью-кенен получил Нобелевскую премию в 1986 году. Данный раздел экономики был тщательно изучен членами консервативной партии в начале 1980-х гг. Он нашел свое применение в таких областях, как управление фермами, регулирование, судопроизводство, и лег в основу теоретической базы для конституционной поправки о сбалансированном бюджете.

Как правительство делает выбор

В частном секторе люди выражают свое мнение по поводу необходимых им благ с помощью распределения так называемых «долларовых голосов». В сфере политики они распределяют реальные голоса — За представителей и за президента. Давайте рассмотрим, как люди избирают и каковы последствия этого выбора.

Политическая игра

Политические игры, подобно рыночным, имеют свои правила и своих участников. Принятие политических решений происходит с помощью определенного набора правил, устанавливаемых конституцией и избирательной системой. Наиболее важное правило этой игры для нас состоит в том, что решения принимают выборные представители.

Кто же участники? Избирателями являются потребители, чьи желания демократия должна удовлетворять. Другие участники — выборные представители, или политики. Эта группа выполняет функцию, схожую с функцией фирм в рыночной экономике: они являются предпринимателями, которые изучают спрос на коллективные блага и находят способы его удовлетворить.

Так что же движет политиками? Большинство выборных официальных лиц действуют, движимые сочетанием прагматизма и идеологии, т.е. стремлением быть переизбранными на следующий срок, и собственными представлениями о том, как следует управлять страной. Некоторые из них быстро изменяют свою позицию с переменой направления политического ветра. Другие настолько убеждены в своей правоте, что готовы принять риск поражения в борьбе за свои идеалы. Однако теория общественного выбора оставляет в стороне всю эту чащу сложных мотиваций и предлагает простое предположение: политики, как правило, ведут себя таким образом, чтобы увеличить свои шансы на выборах. В рамках этой теории политики стараются максимизировать количество голосов, подобно тому, как фирмы стараются максимизировать прибыль.

Между политиками и избирателями находятся так называемые заинтересованные группы, которые представляют собой людей или организации, пытающихся воздействовать на решения, принимаемые политиками, с тем, чтобы эти решения удовлетворяли их интересам. Например, национальная ассоциация стрелков в США выступает в защиту права на ношение оружия; институт железа и стали старается добиться ограничений импорта стали; фонд защиты окружающей среды требует введения более строгого контроля над промышленными выбросами. Иногда заинтересованные группы имеют политический вес, который несоизмерим с количеством их членов. Когда заинтересованные группы «захватывают» регулирующие органы власти и законодательные организации, получается то, что мы называем непредставительным правительством.

Кроме вышеперечисленных, существуют и другие участники игры. Одна из групп участников состоит из людей, управляющих исполнительными органами (например, генералы в Пентагоне или фермеры в Министерстве сельского хозяйства). Несмотря на то, что в руках этих людей сосредоточена огромная власть (благодаря их знаниям и опыту), они полностью подчиняются решениям политических лидеров.

Суммируем все вышесказанное:

Теория общественного выбора описывает, каким образом правительство принимает решения относительно налогов, расходов, регулирования и других политических вопросов. Подобно рыночным играм, политические игры должны уравновешивать спрос населения на коллективные блага и способность экономики его удовлетворить. Главное различие заключается в том, что центральные политические фигуры — политики — озабочены главным образом тем, как победить на выборах, а центральные фигуры рынка — фирмы — стремятся получить прибыль.

Механизмы общественного выбора

В любой стране существует политическая система для принятия коллективных решений. Как же она действует в теории и на практике? Мы заострим внимание на процессе принятия решений и, в частности, на избирательной системе демократических стран.

Общественный выбор представляет собой процесс объединения частных предпочтений в коллективные решения. В демократическом обществе особую важность приобретают индивидуальные ценности и вкусы в таком сочетании—«один человек—один голос», что является выражением индивидуалистического фундамента нашей политической системы.

Однако главная проблема состоит в том, что мы должны сложить миллионы мнений, и получить одно решение. В Соединённых Штатах существует 250 миллионов точек зрения по поводу военного бюджета или здравоохранения. Но в конечном счете, может быть только одно решение относительно того, начинать ли военные действия, только одна федеральная политика в области здравоохранения и т.д. Красный свет означает «стоп» для любого, поскольку политический выбор неделим. Такие решения являются принудительными, по сравнению с частными решениями относительно мороженого, хлеба или концертов, когда ваше решение съесть мороженое никак не затрагивает моих потребительских решений.

В отличие от частных решений, коллективный выбор содержит неотъемлемую неделимость с одним единственным решением по каждому отдельному вопросу.

Результаты коллективного выбора

Каков же эффект, оказываемый коллективными решениями? На рис. 16-3 изображены некоторые из возможных эффектов. Для создания этой диаграммы мы использовали воображаемое общество, в котором существуют люди двух типов — А и В. Они могут быть богатыми и бедными, республиканцами и демократами, жителями деревни или города. Представим каждую группу как совокупность людей с однородными интересами и вкусами.

Рассмотрим сначала общество, в котором отсутствует какое-либо правительство. Подобный мир описал Томас Гоббс, философ семнадцатого века, как состояние дикости, в котором «нет места для промышленности, поскольку результат не известен, на Земле нет культуры, нет навигации, нет искусств; постоянно присутствует страх жестокой смерти; жизнь человека одинока, бедна, мерзка, звероподобна и коротка»*. В таком мире без правительства, общество существует в нецивилизованных и опасных джунглях и получает низкие доходы, как это показано на рис. 16-3 (точка Е).

Рис. 16-3. Логика коллективного действия '

График показывает поведение экономики при наличии коллективного действия и при его отсутствии. Точка Е обозначает результат политики полного невмешательства, когда правительство не строит дорог, не делает прививок детям и вообще «устраняется от дел». При наличии коллективных действий, таких как строительство дорог, поддержка науки, регулирование предложения денег и т.д. доходы должны увеличиваться по мере продвижения общества от точки Е к границе

Доход группы А

Рис. 16-4. Коллективные действия способны улучшить или ухудшить практически все или просто перераспределить доход

Начиная с точки невмешательства государства Е, мы можем видеть три результата коллективного действия. Улучшение по Парето делает каждого богаче (перемещение в точку Р). Наоборот, крупная несостоятельность правительства (например ядерная война) делает всех беднее (общество движется от точки Е в точку W). Очень часто программы имеют перераспределяющий эффект (перемещение из Е в R)

Теперь рассмотрим потенциал общества, предпринимающего разумные коллективные действия. Оно может строить скоростные магистрали и поддерживать очень высокую скорость передачи информации. Профилактические медицинские мероприятия могут уничтожить малярию, оспу и чуму. Поддерживаемые правительством образование и наука способны готовить квалифицированную рабочую силу, исследовать космическое пространство и молекулярную медицину и таким образом стимулировать быстрый рост производительности. Мероприятия кредитно-денежной политики в состоянии поддерживать устойчивость валюты и жизнеспособность банковской системы, позволяя таким образом населению эффективно размещать свои средства. Полиция обеспечивает безопасность на улицах и,в домах. Программы снижения уровня загрязнения окружающей среды могут обеспечить очистку воздуха и воды и улучшение здоровья населения. Меры по поддержке доходов в состоянии обеспечить продовольствием и медицинской помощью всех, кто не в состоянии самостоятельно прокормить себя и свою семью.

Успешные действия государственного сектора смещают в сторону увеличения границу производственных возможностей экономики; граница возможностей общества с учетом коллективных действий показана на рис. 16-3.

Эффективен ли общественный выбор?

Когда мы думаем о многих полезных действиях, предпринятых правительством, мы можем спросить, всегда ли коллективный выбор повышает эффективность. Кое-кто будет отрицать, что искоренение оспы или полиомиелита приносит прибыль. Является ли это примером теории «видимой руки», согласно которой политика правительства всегда ведет экономику к состоянию эффективного и справедливого экономического размещения общественных благ и доходов?

Позже мы увидим, что это не так. Как показано на рис. 16-4, коллективные решения могут быть разделены на три основных категории — вредоносные, перераспределяющие и эффективные:

Первые, и, возможно, наиболее редкие,—вредоносные, имеющие место тогда, когда правительство предпринимает шаги, которые наносят вред всем членам общества. Если стратегия правительства ведет к развязке ядерной войны, то очевидно, что в выигрыше не останется никто. Подобные шаги проиллюстрированы движением из начальной точки Е в точку W на рис. 16-4.

Во-вторых, результат коллективного решения может иметь перераспределяющий эффект (показан стрелкой из точки Е в точку R). В таких случаях общество может поднять налоги для одной группы людей, чтобы принести прибыль другим, или наложить тариф на какой-либо продукт, что будет благоприятным для факторов производства в данной промышленности, но принесет вред потребителям.

И, наконец, коллективные действия могут приводить к улучшениям по Парето — то есть вести к увеличению удовлетворения всех членов общества. Такие действия делают всех богаче и никого — беднее. Улучшение по Парето показано на рис. 16-4 стрелкой из точки Е в точку Р. Примерами улучшений по Парето могут служить: правительственная поддержка новых научных изобретений (например, спутниковой связи) или помощь в осуществлении мероприятий по охране здоровья населения (например, вакцины против полиомиелита).

Нужно всегда иметь в виду различия между тремя типами результатов коллективных решений, так как не существует простых и доступных правил, выполнение которых приносит пользу абсолютно всем.

Правила альтернативных решений

Разные страны изобрели самые разнообразные пути принятия коллективных решений: одни — по традиции, другие—с помощью монархии. Коллективные решения в большинстве западных стран сегодня принимаются правительством. В рамках теории общественного выбора для объяснения процесса выбора мы рассматриваем различные формы правления, существующие в той или иной стране. Действительно ли нужно полагаться на всеобщее согласие и единодушие для того, чтобы принимать согласованные и эффективные решения? Что означает словосочетание «воля большинства»? В каких условиях решения коллективного выбора являются несправедливыми или неэффективными?

Единодушие

Многие социальные деятели и экономисты подчеркивают преимущества решений, принятых при всеобщем согласии и единодушии. При этом подходе необходимо, чтобы все и каждый были согласны с принятым коллективным решением. На рис.16-5(а) проиллюстрировано принятие решений при всеобщем согласии. Ни одно решение не может быть принято без вогласия каждого члена общества, что означает, что все решения должны повышать доход каждого члена общества (или, в более общем смысле, всеобщее удовлетворение). Поэтому подобные решения должны продвигать общество по направлению к границе возможностей дохода на рис. 16-5(а) (процесс показан стрелками).  Избирательная  система,  основанная  на единодушии, будет гарантировать, что все принятые решения будут представлять собой улучшения по Парето, и не принесут никому вреда. Кроме того, так как каждый избиратель должен быть согласен с любым принятым решением, при такой системе не будет принуждения меньшинства большинством.

К сожалению, правило единодушия имеет несколько серьезных практических недостатков. Каждый, кто когда-либо пытался привести группу людей к общему мнению, знает, что достижение всеобщего согласия требует огромной энергии и значительного времени. Один скептик может задержать принятие любого решения, независимо оттого, насколько оно полезно. Более того, как только этот скептик осознает, как он всемогущ, он может начать этим пользоваться. Если программа контроля за загрязнением окружающей среды или строительства дорог стоимостью 100 млн. долл. будет отменена одним единственным человеком, он сможет оттягивать решение сколь угодно большого числа проблем, принося при этом выгоду себе и своим избирателям.

И,наконец,избирательная система,основанная на единодушии, настолько бы увязла в бесконечных переговорах и отсрочках, что практически ни одно решение не могло бы быть выполнено. Не принимались бы законы. Система находилась бы в тупике или была бы вынуждена действовать кое-как с помощью уже существующих соглашений. И, вместо того, чтобы двигаться к северо-востоку отточки Е, такая система застряла бы в этой точке (где бы она ни находилась).

При управлении по принципу единодушия вероятно сохранение равновесия, независимо от того, благоприятно оно или нет.

Правило большинства

Фактически все демократические органы власти при принятии решений основываются на правиле большинства. В рамках данной системы закон или правило считается принятым только тогда, когда за него проголосовало более половины избирателей. В США

Рис. 16-5. Коллективные решения в условиях единодушия и при правиле большинства

Левая часть рисунка иллюстрирует результаты единодушных решений: если каждый человек должен быть согласен с каждым решением, никому не будет нанесен вред. Следовательно, начиная с точки Е, все результаты должны находиться в пределах треугольника EXY.

В условиях действия правила большинства (правая часть рисунка) группа А, представляющая большинство, может принимать решения и голосовать лишь за те предложения, которые будут повышать доход ее членов (передвигаясь при этом направо в закрашенную область). Некоторые решения могут быть эффективными и справедливыми (как, например, передвижение в точку L), а другие —несправедливыми и неэффективными (передвижение в точку N)

правило большинства используется Конгрессом, Верховным судом, правительствами штатов и местными властями, а также большинством корпоративных советов директоров.

Идеализированная иллюстрация правила большинства представлена на правой половине рис. 16-5. Предположим, что группа А представляет собой большинство. По чисто экономическим соображениям она будет голосовать за любое решение, повышающее реальный доход ее членов. Таким образом, любая из изображенных точек—L,M или N получит преимущество перед точкой Е при голосовании большинства. Из трех точек наибольший доход для группы А обеспечивает точка М, поэтому она будет победителем при выборе из всех четырех точек.

Результаты, проиллюстрированные на рис. 16-5(6), демонстрируют некоторые важные свойства правила большинства. Во-первых, правило большинства не гарантирует улучшения по Парето. Большинство предпочтет точку М точке Е, но в этой точке (М) будет нанесен вред меньшинству (группе В). Во-вторых, правило большинства может привести к «тирании большинства»; большинство может вынуждать меньшинство принимать его политическую волю с помощью дискриминации, перераспределения дохода или жестоких законов. В условиях единодушия такая тирания невозможна.

Как избежать тирании большинства. Возможность возникновения тирании большинства беспокоила политических философов на протяжении многих веков. Именно из-за боязни принудительных политических действий Джеймс Мэдисон и Александр Гамильтон предложили использовать принцип сверхбольшинства для решения особо важных вопросов (например, принятие поправок к конституции). Принцип сверхболь-щинства предполагает, что закон, для того, чтобы быть принятым, должен получить не просто большинство положительных голосов, а, скажем, две трети от общего количества.                

В последнее время многие предлагают ввести принцип сверхбольшинства для процесса принятия федерального бюджета. Критики указывают, что обычный процесс принятия бюджета позволяет большинству принимать нелепые законы, регулирующие расходы, которые расширяют возможности правительства и в результате тиранизируют меньшинство, которое вынуждено платить большие налоги и права которого на участие в жизни общества ущемлены.

Одно из возможных решений данной проблемы состоит в том, чтобы ввести принцип сверхбольшинства для процесса принятия экономических законов, которые могли бы привести к образованию бюджетного дефицита или к увеличению расходов правительства. Этот метод использовался, когда Конгресс принимал в 1985-м году Закон Грэмма-Рудмэна, целью которого было постепенное сокращение бюджетного дефицита и установление в конечном счете сбалансированного бюджета, причем в нем содержались правила, необходимые для достижения этой цели. Закон Грэмма-Руд-мэна, возможно, был удачным с точки зрения новых программ, регулирующих расходы, но он так и не привел к сбалансированному бюджету. Так как все существующие подходы потерпели поражение, экономисты и политики консервативного направления предложили ввести поправку к Конституции для того, чтобы сбалансировать федеральный бюджет. Теперь для того, чтобы увеличить расходы правительства, национальный долг, или создать дефицит бюджета, необходимо было бы получить более 60% голосов. И хотя путь к такой поправке чрезвычайно длинен, существует большая вероятность того, что подобные предложения будут возникать вновь и вновь, пока существует значительный бюджетный дефицит.

Циклическое голосование и парадокс голосования.

Мы постоянно слышим выражения типа «воля большинства» и «позволить большинству идти своей дорогой». В своем глубинном анализе правила большинства Нобелевский лауреат Кеннет Эрроу продемонстрировал  фундаментальные  недостатки,   которые присущи решениям, принимаемым большинством. Мы проиллюстрируем результаты, к которым пришел Эрроу, с помощью простого примера: три человека делают выбор среди трех возможных вариантов.

Эта ситуация изображена в табл.16-1. Каждый из трех человек имеет один голос. Все они должны сделать свой выбор среди трех уровней расходов на вооружение: высокого, среднего и низкого. Далее, у каждого из трех есть свое собственное представление относительно того, как нужно защищать страну. Джонс—сторонник жесткого курса, однако он выбирает небольшую хорошо обученную армию, а не армию большего размера, но худшего уровня подготовки. Смит — цент-ристка, ей нравятся и пушки и розы. Браун — пацифист, его мнение — чем меньше армия, тем лучше.

А теперь соедините их мнения вместе, и попробуйте принять решение большинством голосов. Как показывает табл.16-1, низкие затраты «побеждают» средние; средние затраты «побеждают» высокие; высокие затраты «побеждают» низкие. Ни одна из программ не может получить большинство голосов по отношению к другим. Здесь мы сталкиваемея с парадоксом голосования:

Парадокс голосования возникает тогда, когда ни одна отдельная программа не может получить большинства голосов по отношению к другим программам.

Вы можете поинтересоваться, существует ли процедура, Которая ликвидировала бы циклическое голосование. Кеннет Эрроу изучил этот вопрос и обнаружил, <tmo ни одна система, основанная на правиле большинства и считающаяся с индивидуальными предпочтениями, не может гарантировать эффективного действия во всех ситуациях. Другими словами, до сих пор не было создано избирательной системы — и Эрроу доказал, что такой системы не существует в принципе — которая гарантировала бы, что голосование большинством будет эффективным и улучшит положение в обществе.

Теоретики теории общественного выбора указывают на два важных эффекта парадокса голосования, возникающих при управлении организациями или законодательными органами. Один из них состоит с том, что результат зависит от повестки дня, или последовательности принятия решений в компании. Из-за необходимости экономить время, в организациях должен существовать определенный набор процедур. Нельзя допускать бесконечного обсуждения вопросов, мнения относительно которых разделились. Однако парадокс голосования показывает, что последовательность принятия решений может очень сильно влиять на результат—то есть порядок голосов может определить превалирование той или иной программы.

Вернемся к нашему примеру с расходами на вооружение в табл. 16-1. Предположим, что Конгресс должен принять решение относительно расходов на вооружение, однако мнения разделились. Теперь Конгресс разделен на три равных по численности лагеря, чьи предпочтения аналогичны тем, что показаны в табл. 16-1. И вот именно в такой ситуации становится необходим Управляющий комитет (Rules Committee). Манипулируя порядком голосования. Управляющий комитет может определить победителя. Предположим, что Управляющий комитет состоит из крайних либералов, которые полагают, что холодная война завершилась и США должны начать процесс разоружения. Комитет может установить порядок обсуждения вопросов таким образом, чтобы гарантировать достижение желаемого результата. Голосование начинается с выбора между высокими и средними затратами; средние затраты побеждают с соотношением голосов'2 против 1. Затем происходит выбор между средними и низкими затратами, побеждают низкие. Низкие затраты победили благодаря порядку голосования. (Можете ли вы построить схему победы сторонников жесткой политики в Управляющем комитете?) Данный пример показывает нам, почему председатели и управляющие комитеты являются такими важными фигурами в законодательных органах: обладание властью назначать порядок голосования часто означает обладание властью определения конечного результата.

Вторая сторона — нестабильность перераспределительных коалиций. Ситуации, требующие перераспределения дохода, напоминают синдром циклического голосования, показанного в табл. 16-1. Для примера: предположим, что нам нужно разделить пирог, разрезанный на 10 кусочков, среди трех человек, следуя правилу большинства. Дагвуд и Блонди голосуют за то, чтобы взять себе по 5 кусочков, а Поппи оставить ни с чем. Но затем Поппи убеждает Блонди изменить свое мнение, говоря: «Почему бы тебе не взять 6 кусочков, тогда я возьму 4, а дурачина Дагвуд обойдется!» Из этого примера видно, что никакая коалиция людей, стремящихся максимизировать свой доход, не застрахована от того, чтобы не быть поверженной другой ко^ алицией. Этот пример можно обобщить для того, чтобы показать, почему проблемам государственной политики, имеющим значительный перераспределительный компонент, присуща нестабильность.

Таблица 16-1. Как возникает циклическое голосование или парадокс голосования

Предпочтения избирателей относительно разных уровней расходов на вооружение

 Джонс выступает за создание сильной армии. Смит является центристом и сторонником скромных расходов на вооружение. Браун — пацифист.

При голосовании по принципу большинства каждый из них голосует в пользу своей программы. В результате низкие затраты «побеждают» средние с распределением голосов 2 против одного; средние «побеждают» высокие —2 против одного; высокие «побеждают» низкие — 2 против 1. В подобной ситуации правило большинства будет описывать бесконечные круги, подобно собаке, гоняющейся за своим хвостом. Нет иного пути разрешения парадокса, чем произвольная процедура голосования.

Применение теории общественного выбора

Теория общественного выбора помогает нам понять, каким образом политические силы могут влиять на бюджет и другие факторы, воздействующие на экономику. Несмотря на то, что правительство играет центральную роль в современной экономике, у него есть целый ряд недостатков. Подобно тому, как реальная экономика никогда не достигнет совершенства конкурентного рынка, так и демократия иногда неспособна наилучшим образом реагировать на возникновение социальных нужд. Наряду с несостоятельностью рынка существует и несостоятельность правительства.

Несостоятельность правительства имеет месте тогда, когда действия, предпринимаемые государством, не могу т улучшить экономическую эффективность или когду распределение дохода, производимое правительством, несправедливо.

Существуют две основные причины несостоятельности правительства: бюрократия и краткосрочные цели.

Бюрократия. Немногие способны устоять против искушения увеличить свою власть и свое влияние. П ра-вительство не является исключением. Оно часто делает слишком много и слишком долго. Одна из причин этой тенденции состоит в том, что для отдельных проектов не существует проверки их доходности (или, как говорят бизнесмены, «нижнего предела»). Если правительство строит слишком много дамб или подводных лодок, не существует официального отчета о прибылях и убытках, по которому можно было бы определить экономическую ценность данного проекта. Единственная поддержка, которая необходима подобного рода проектам — это законодательное большинство, а его можно получить, профинансировав компанию небольшой группы главных законодателей. Будучи запущенными в действие, такие программы получают сильную поддержку со стороны тех, кто работает над их воплощением, и тех, кому они приносят выгоду.

По многим причинам правительство часто сталкивалось со многими неприятностями, пытаясь остановить уже запущенный в действие проект. Примером может служить «реактор с расширенным воспроизводством ядерного топлива». Данный проект был разработан для создания современной ядерной системы, которая позволяла бы заменить старое поколение ядерных реакторов, когда закончатся запасы урана. Правительство разработало программу реактора в Клинч Ривере в конце 1960-х гг., когда все полагали, что атомная энергетика будет быстро развиваться. Однако к середине 1970-х гг. исследования показали, что подобного рода реактор будет экономически нежизнеспособен. К концу 1970-х гг. стало ясно, что никто уже не заказывает строительство атомных станций, а строящиеся станции замораживаются. И все же правительство продолжало тратить сотни миллионов долларов на проект в Клинч Ривере вплоть до 1983 года.

Другой программой, которую также было трудно остановить, были постыдные «мохеровые» субсидии. Мохер, представляющий собой шерсть ангорской козы, в 1954 году был объявлен стратегическим материалом, так как солдаты все еще носили шерстяную униформу. В результате фермеры, разводящие ангорских коз, получали субсидии от правительства для того, чтобы обеспечить поставки мохера. Тридцать лет спустя ежегодный размер этой субсидии все еще составлял 48 млн. долл., хотя стратегическое значение мохера было примерно таким же, как и стратегическое значение подков для кавалерии. Одни за другим президенты США пытались прекратить действие этой программы, но она продолжает действовать. Как сказал по этому поводу один остряк, правительство часто ведет себя как тот маленький мальчик, который сказал: «Я знаю, как пишется слово «банан», но не знаю, где нужно остановиться».

Близорукость. Выборные политические лидеры в США должны переизбираться довольно часто -—каждые 2,4 или 6 лет — и конкурировать в «горячих» округах. Давление переизбрания может вести к краткосрочности целей принимаемых политических решений.

Синдром близорукости (краткосрочных целей) был проиллюстрирован не один раз за последние десять лет сражениями по поводу дефицита федерального бюджета. Практически все согласны с тем, что большой бюджетный дефицит вреден для экономики. П очти все признают, что если бюджетный дефицит не уменьшится, это плохо отразится на производительности и процветании. И все же федеральное правительство вновь и вновь откладывает принятие необходимых мер для уменьшения дефицита. Меры, предложенные правительством президента Клинтона, еле-еле «пробились» через Конгресс.

Какова же причина неудачи? Уменьшение дефицита требует болезненных шагов сегодня для того, чтобы улучшить экономическую ситуацию в будущем. Для того, чтобы поднять уровень сбережений, инвестиций и производительность, уже сегодня необходимо поднять налоги или уменьшить затраты. Однако члены Конгресса, стремящиеся быть переизбранными на следующих выборах, с большой неохотой предпринимают меры, которые были бы непопулярны среди населения; может быть, их в большей степени волнует возможность их переизбрания сегодня, чем будущие экономические проблемы страны. Эти политические честолюбцы полагают, что избиратели обратят больше внимания на немедленное повышение налогов или З^меньшение расходов, чем на долгосрочные прибыли или уменьшение дефицита.

Тенденция считаться лишь со следующими выборами может привести к тому, что правительство будет вводить и поддерживать только те программы, которые обеспечивают быстрый положительный результат, и избегать программ, требующих немедленных затрат и приносящих результат лишь в будущем. Подобное фокусирование на краткосрочных целях может привести к тому, что правительственные программы приобретут уклон в сторону потребления. То есть, программы будут получать положительную оценку, если они увеличат потребление сегодня по сравнению с будущим. Из-за этого могут страдать программы долгосрочного инвестирования (исследования, защита окружающей среды), особенно в периоды приближения выборов.     

Некоторые вдумчивые аналитики отмечают, что теория общественного выбора представляет несколько пессимистический взгляд на поведение правительства, однако история не дает поводов для столь циничного заключения. Она представляет нам множество примеров того, как политические лидеры предпринимали дальновидные, мудрые, но отнюдь не популярные действия. Теория общественного выбора напоминает нам, что коллективный выбор в демократическом обществе не всегда приводит к оптимальному или даже эффективному результату. Демократические страны выбирали себе в руководители Гитлера, Муссолини и Перо с одной стороны, и Черчилля, Линкольна и Кеннеди — с другой.

В. ПРОТИВОРЕЧИВАЯ ПРОБЛЕМА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

Хотя наша вера в то, что булочник будет печь хлеб более высокого качества, так как получает от этого прибыль, может быть оправдана, было бы безумием давать хирургу материальный повод отрезать нам руки и ноги.

Джордж Бернард Шоу

У каждого поколения есть свое поле битвы для борьбы точек зрения по поводу роли правительства в экономике. Несколько десятилетий назад велись споры о подоходном налоге, пенсиях по возрасту, защите окружающей среды и перераспределительном налогообложении. В начале 1990-х гг. американцы оказались вовлечены в затянувшуюся дискуссию о том, каким образом должно быть организовано и финансировано здравоохранение. Либералы, под предводительством президента Билла Клинтона, стремились увеличить правительственный контроль над огромной и продолжающей увеличиваться системой здравоохранения с тем, чтобы обеспечить медицинскими услугами всех американцев; консерваторы беспокоились о неэффективности «тяжелой руки» правительства, а в особенности об опасности ценового контроля. Именно на этом поле битвы развернулись все споры относительно роли правительства — все за и против регулирования, ценового механизма, побочных эффектов, перераспределения дохода, а также коррекции несостоятельностей рынка, как, например, неадекватной информации.

Рис. 16-6. Доля валового внутреннего продукта, идущая на здравоохранение, неуклонно возрастает

Расходы на здравоохранение выросли с 4% от ВВП в 1940 г. до 14% в 1993 г. Согласно прогнозам, при сохранении нынешней тенденции, они будут расти и дальше

Источник: J.P. Newhouse, «Medical Care Costs», Journal of Economic Perspectives (Summer 1992), Economic Report of the President, 1993

В последнем разделе данной главы мы рассмотрим экономику здравоохранения. Здравоохранение является важным сектором экономики, а также интереснейшей областью для исследований. Кроме того, анализ данной области поможет нам понять, что лежит в основе многих решений относительно того, как и насколько можно расширить роль правительства в экономике.

Что же лежит в основе дискуссий по поводу здравоохранения?

В Соединенных Штатах, как и в большинстве стран с развитой экономикой, система здравоохранения представляет собой партнерство рыночной системы и правительства. За последние годы данная система достигла замечательных результатов. Были побеждены многие страшные болезни, такие как оспа и полиомиелит. Продолжительность жизни, один из основных показателей здоровья нации, возрос в развивающихся странах за период с 1950 по 1990 г. на большее количество лет, чем за всю предыдущую историю человечества. Медицинские изобретения, от хирургии коленного сустава до сложнейших противораковых лекарств, дали возможность многим людям прожить долгую, плодотворную и безболезненную жизнь.

И все же, несмотря на все эти достижения, на начало 1990-х гг. главные проблемы здравоохранения в США остаются нерешенными. Детская смертность — выше показателей многих стран с меньшим уровнем дохода;

15% американцев не имеют медицинской страховки;

велика разница в медицинском обслуживании богатых и бедных; заразные болезни типа СПИДа и туберкулеза остаются в числе основных проблем.

Проблемой, вызывающей наибольшее беспокойство общественности, делового мира и политических лидеров, являются стремительно растущие затраты на здравоохранение, которые выросли с 4% от валового внутреннего продукта (ВВП) в 1940-м году до 7% в 1970-м г. и достигли 14% в 1993-м г. Экономисты в правительстве прогнозируют, что если подобная тенденция сохранится, к 2010 году расходы на здравоохранение могут достичь уровня в 25% от общенационального дохода (см. рис. 16-6). Обзор бюджетных тенденций показывает, что «мирный дивиденд» конца холодной войны, когда затраты на вооружение за десять последних лет упали до 2% от ВВП, был почти полностью поглощен возросшими затратами на здравоохранение. Практически все согласны с тем, что система здравоохранения в США вносит значительный вклад в здоровье нации, но становится слишком дорогой. В 1993-1994 годах была предпринята смелая, но неудачная попытка реформы сектора здравоохранения.

В данном разделе мы рассмотрим экономические проблемы, возникающие в здравоохранении. Мы увидим, что данный сектор служит примером многих дилемм несостоятельностей рынка и вмешательства правительства. Сначала мы рассмотрим основные экономические характеристики здравоохранения; затем мы определим, какие несостоятельности рынка ведут к возникновению необходимости правительственного вмешательства; завершим мы обзором нескольких возможных способов организации данной системы.

Характеристики здравоохранения

Здоровье является важной составляющей экономического благосостояния и становится для людей все более важным по мере роста их доходов. Система здравоохранения в США имеет три характеристики, которые способствуют быстрому росту данного сектора в последние годы: высокая эластичность дохода, быстрый технический прогресс, и растущая изоляция потребителей от цен.

Здравоохранение демонстрирует высокую эластичность дохода, показывая, что обеспечение себе долгой и здоровой жизни становится все более важным тогда, когда люди обладают достаточным доходом, чтобы платить за другие необходимые вещи. Товары с высокой эластичностью дохода составляют все большую часть потребительских расходов.

В паре с высокой эластичностью дохода идет быстрый прогресс медицинских технологий, произошедший за последнее столетие. Прогресс фундаментальных биомедицинских знаний, открытие и использование^ целого ряда вакцин и фармацевтических препаратов, прогресс в понимании способа распространения заразных болезней, а также общественное осознание роли индивидуального поведения в таких областях, как курение, употребление алкоголя и вождение автомобилей — все это способствовало повышению уровня здоровья американцев.

Данные продвижения привели к повышению затрат в системе здравоохранения. Причиной этого послужило то, что новыми технологиями часто являлись изобретения продуктов, то есть, изобретения, создающие новые или улучшенные продукты и, таким образом, открывающие новые рынки. Например, когда был открыт пенициллин, это новшество создало целый новый рынок и повысило затраты в секторе здравоохранения.

Третьим свойством здравоохранения, определяющим быстрый рост расходов этого сектора, является растущая изоляция потребителей от цен на медицин-ские услуги. Медицинские услуги в США, как правило, обеспечиваются работодателями в качестве дополнительной льготы, не облагаемой налогами.* Безналоговый статус такие услуги имеют благодаря государственным субсидиям. В 1960-м году потребители оплачивали большинство медицинских услуг; к 1990-му году только 23% от стоимости медицинского обслуживания оплачивается потребителями. В случае госпитализации 95% стоимости лечения оплачивает третья сторона — государство или страховая компания, в то время как потребитель платит лишь 5%. Этот феномен иногда называют «синдромом платежа третьей стороны» с целью показать, что когда некто третий оплачивает счет, потребитель часто не интересуется ценой лечения.

Все эти силы (высокая эластичность дохода, развитие новых технологий и возрастающая доля платежей третьей стороны) ведут к быстрому росту расходов на медицинское обслуживание.

Роль правительства в здравоохранении

Растущих расходов на здравоохранение недостаточно, чтобы оправдать степень правительственного контроля над этой областью. Возрастание расходов можно объяснить экономической жизнеспособностью отрасли (то же, что и компьютерами). Каковы же причины вмешательства правительства? Фактически, политика правительства мотивирована соображениями как эффективности,так и справедливости.

Одна из причин заключается в том, что контроль над заразными болезнями и научные исследования в области медицины являются общественными благами, которые рынок не в состоянии полностью финансировать. Напомним, что общественными благами называются блага, выгода от которых распределена по всему обществу, независимо от того, покупают ли члены общества эти блага или нет. Напротив, частные блага — это блага, не порождающие внешние издержки или выгоды. Искоренение оспы принесло пользу миллионам потенциальных жертв, а вот фирмам пользы практически никакой не было. Когда один человек бросает курить, осознав опасность курения, или когда другой человек пользуется презервативами, зная, как передается СПИД, оба эти действия не уменьшают общее знание, которым могут воспользоваться другие. В подобных ситуациях государственные программы исследований и проекты по охране здоровья могут компенсировать несостоятельность рынка, возникающую при наличии значительных внешних эффектов и общественных благ.

Второй набор несостоятельностей рынка возникает по причине неопределенности и несостоятельности рынка страхования. Одна из основных проблем — наличие асимметричной информации в среде пациентов, докторов и страховых компаний. Попадание в больницу часто является изоляцией для пациента, и он может быть полностью зависимым от рекомендаций врачей, при условии наличия должного уровня медицинского обслуживания. Иногда, например, когда пациента ввозят на носилках в операционную, он может быть полностью обездвижен и вряд ли способен выбирать для себя способ лечения, поэтому спрос в данном случае полностью зависит от рекомендаций поставщиков. В данном случае должна быть обеспечена специальная защита для того, чтобы потребителю не навязали низкокачественное, ненужное или слишком дорогое лечение.*

Происхождение системы, при которой работодатель оплачивает медицинские расходы, вполне поучительно: во время Второй мировой войны доходы, полученные не в качестве заработной платы, были освобождены из-под федерального контроля за ценами и заработной платой. Это давало бизнесменам стимул для увеличения подобного рода доходов, и появилась система оплаты нанимателем медицинских услуг для работников. Это — хороший пример «закона о непредвиденных последствиях», когда политика, разработанная с одной целью, имеет длительные и неожиданные последствия в других областях.

ПРОИЗВОДСТВО, TEOРИЯ ИЗДЕРЖЕК

Теория производства, изложенная в главе 6, и анализ издержек, рассмотренный в данной главе, являются фундаментом здания микроэкономики. Глубокое усвоение закономерностей производства и издержек необходимо для понимания того, как ограниченность ресурсов в экономике преобразуется в рыночные цены. В данном приложении эти понятия получают дальнейшее развитие, кроме того, вводится понятие кривой равных продуктов, или изокванты.

Числовая производственная функция

Анализ производства и издержек основывается на понятии производственной функции, которая отображает максимальные объемы выпуска, производимые с различными комбинациями факторов. В табл. 7А-1 приведен числовой пример производственнй функции с постоянными выгодами от масштаба. Количества факторов откладываются по осям, а объемы выпуска соответствуют пересечениям линий «сетки».

По вертикальной оси откладываются количества земли, от 1 до 6 единиц. П о горизонтальной — количества фактора труда, также от 1 до 6. Объемы выпуска, соответствующие каждой комбинации труда и земли, находятся внутри таблицы.

Если требуется узнать, каков объем выпуска при использовании 3 единиц земли и 2 единиц труда, мы можем без труда найти пересечение соответствующих перпендикуляров и определить количество выпуска— 346 единиц. (Можете ли вы найти другие комбинации факторов, позволяющие производить q = 3467) Аналогично, мы видим, что 3 единицы земли и 6 единиц труда производят 600 единиц q. Вспомните, что производственная функция отражает максимальные объемы выпуска, доступные при данном уровне инженерных навыков, технологических знаний и в данный момент времени.

Таблица 7А-1. Производственная функция представлена в виде таблицы, в которой перечислены значения объема выпуска, соответствующие различным комбинациям земельных и трудовых ресурсов

Если доступны 3 единицы земли и 2 единицы труда, максимально возможный объем выпуска составит 346 единиц. Обратите внимание, что этот объем выпуска может быть произведен при нескольких различных комбинациях факторов. Проследите аналогичные взаимосвязи для значения 490 единиц. (Производственная функция в данной таблице представляет собой специальный случай «функции Кобба — Дугласа», заданной формулой

О = 100 2LA.}

Закон убывающего предельного продукта

Табл. 7А-1 прекрасно иллюстрирует действие закона-убывающей отдачи. Прежде всего вспомним, что предельным продуктом труда является прирост продукции, вызванный добавлением 1 единицы труда при постоянном количестве земли и других факторов. В любой ячейке табл.7А-1 мы можем найти предельный продукт труда вычитанием из соседнего (справа) значения в той же строчке. Таким образом, если имеется 2 единицы земли и 4 единицы труда, то предельный продукт, вызванный появлением еще одного рабочего, составит 48, или 448 — 400 во второй строчке.

Под «предельным продуктом земли» мы понимаем, конечно же, прирост продукции в результате добавления 1 единицы земли при постоянном количестве труда. Его можно подсчитать, сравнив соседние значения в одной из колонок таблицы. Таким образом, при наличии 2 единиц земли и 4 единиц труда, предельный продукт земли мы найдем в четвертой колонке: 490 — 400, или 90.

Можно легко вычислить предельный продукт каждого из двух факторов, сравнивая соседние значения в колонках и строчках табл. 7А-1.            

Определив предельный продукт фактора, мы можем теперь сформулировать закон убывающей отдачи: увеличение количества одного из факторов при постоянных величинах других факторов вызовет, по крайней мере, с некоторого значения, уменьшение предельного продукта данного фактора.

Чтобы проиллюстрировать это, будем считать количество земли в табл.7А-1 постоянным и равным 2 единицам (будем двигаться вдоль этой строчки). Теперь проследим за изменениями количества труда от 1 до 2 единиц, от 2 до 3 и т. д. Что происходит с q при этих изменениях?     

При увеличении количества труда от 1 до 2 единиц объем выпуска возрастает с 200 до 282 единиц, т.е. на 82 единицы. Однако следующая единица труда увеличивает выпуск только на 64 единицы, или 346 — 282. Налицо убывающая отдача. Добавление последующих единиц труда принесет приросты выпуска, соответственно, 54, 48, и наконец, 42 единицы. Вы можете легко проверить, что действие этого закона наблюдается и в других строчках, а также при постоянном количестве труда и изменяющемся количестве земли.

С помощью этого примера можно проверить наше интуитивное предположение о законе убывающей отдачи — а именно, что этот закон выполняется вследствие уменьшения количества постоянного фактора (фиксированного ресурса) по отношению к переменному фактору. Согласно такому объяснению, на каждую новую единицу переменного фактора приходится все меньшее количество постоянного фактора. Поэтому вполне естественно, что предельный продукт убывает.

Таблица 7А-2. Ресурсы и издержки производства данного объема выпуска

Предположим, фирма решила произвести 346 единиц продукции. Для этого можно использовать любую из четырех комбинаций ресурсов А, Б, В или Г. По мере движения к концу этого списка, производство требует все большего количества труда и все меньшего —земли. Заполните пустые ячейки.

Выбор фирмой той или иной технологии зависит от факторных цен. Убедитесь, что при pl = 2 долл. и ра = 3 долл., издержки минимизирует комбинация В. Покажите, что снижение цены земли с 3 долл. до 1 долл. приведет к выбору фирмой комбинации с большим количеством земли (Б).

Если данное объяснение справедливо, объем выпус-ка должен возрастать пропорционально (одинаково) при одновременном увеличении количеств обоих факторов. Если количество труда увеличивается от 1 до 2 единиц, и количество земли одновременно возрастает от 1 до 2 единиц, мы должны получить тот же прирост выпуска продукции, как и при одновременном увеличении количеств обоих факторов с 2 до 3 единиц. Этот вывод можно проверить по табл. 7А-1. В первом из вышеприведенных случаев произойдет сдвиг от 141 к 282, во втором объем выпуска возрастет от 282 до 423 — тот же самый прирост в 141 единицу.

Минимизирующая издержки комбинация факторов для данного объема выпуска

Числовая производственная функция открывает

нам много различных способов производства данного объема выпуска. Но какую из множества возможностей должна использовать фирма? Если требуется произвести q = 346, для этого подходит не менее четырех различных комбинаций количеств земли и труда, названных А, Б, В и Г в табл. 7А-2.

С точки зрения инженеров, каждая из этих комбинаций одинаково хороша для производства 346 единиц продукции. Но управляющий, заинтересованный в минимизации издержек, стремится найти самую «дешевую» из них.

Другая проблема возникает из-за асимметричности информации между пациентом и третьей стороной, оплачивающей его счета, например, страховой компанией. Страховка обычно назначается, исходя из средних, а не предельных затрат на оказываемые услуги. Это приводит к неэффективности, так как обычно люди лучше, чем страховые компании, осведомлены о медицинских услугах, которые им оказывают. Столкнувшись со страховым взносом, выплачиваемым исходя из средних затрат, человек, который уверен в своем здоровье, может вообще отказаться от страхования. Это приводит к неблагоприятному отбору, который повышает степень риска и затраты для тех, кто принимает участие в страховании. Неудивительно, что здоровые молодые люди — наиболее вероятная группа, не пользующаяся услугами страховых компаний.

Еще одна трудность, возникающая при страховании—-моральный риск, который заключается в том, что страхование уменьшает для людей стимулы избегать риска и расходов с помощью благоразумного поведения. Не так давно был проведен экономический эксперимент, в котором одной группе семей было предоставлено полное медицинское страхование, а другой— совместное страхование (система, при которой затраты на лечение делятся между пациентом и страховой компанией). Полностью застрахованные семьи пользовались медицинскими услугами на 30% больше, чем вторая группа, хотя медицинское обследование показало, что обе группы обладали примерно одинаковым статусом здоровья. Факт, что низкая цена повышает объем спроса, конечно, едва ли является открытием для экономистов; он просто отражает закон отрицательного наклона кривой спроса.

Третья проблема, с которой сталкивается правительство —равенство: необходимо обеспечить минимальное медицинское обслуживание для малообеспеченных членов общества. В частности, в развитых странах здоровье рассматривается как основное право любого человека. Однако здоровье малообеспеченных слоев общества является еще и прибыльным бизнесом.

Неадекватное медицинское обслуживание в особенности вредно для малообеспеченных людей не только потому, что они, как правило, болеют чаще, чем бога-тыe, но еще и потому, что их доход полностью зависит от их труда. Здоровое население является более производительным, так как здоровые люди зарабатывают больше денег и им в меньшей степени требуется медицинское обслуживание. Но самое дорогое медицинское обслуживание требуется, конечно, детям. Медицинское обслуживание, предоставляемое детям из малообеспеченных семей и семей разнообразных меньшинств в США, за последние годы несколько ухудшилось. Больные дети с самого начала испытывают затруднения: они реже ходят в школу; когда они все же посещают школу, их успехи там значительно хуже, чем у их сверстников; у них меньше возможностей получить хорошую высокооплачиваемую работу, когда они вырастают. Ни одна страна не будет считаться процветающей, если даже небольшая часть детей в этой стране не имеет возможность пользоваться адекватным медицинским обслуживанием.

Альтернативные подходы к реформе здравоохранения

Три основных несостоятельности рынка, которые мы обсудили выше, привели к тому, что правительства многих стран решили взять здравоохранение под свой контроль. В США существует еще и дополнительная проблема: несмотря на то, что Соединенные Штаты тратят на медицинское обслуживание на душу населения гораздо больше, чем другие страны, здоровье населения США значительно хуже, чем в других развитых странах.

Совокупность растущих расходов, возрастающего количества незастрахованных людей и низкий показатель здоровья нации привели к тому, что раздается все больше призывов к проведению фундаментальной реформы здравоохранения в США. Каковы же главные альтернативы?На одном полюсе—чистый рынок. При этом подходе, который был вполне традиционным для многих стран вплоть до начала двадцатого века, каждая семья полностью оплачивала медицинское обслуживание. Не существовало никаких правительственных программ, обеспечивающих общественные блага или несущих бремя оплаты медицинского обслуживания для малообеспеченных граждан. В табл. 16-2 показано, что чистый рынок решает такие проблемы, как несостоятельность рынка (неблагоприятный отбор и моральный риск), но это слишком дорого стоит людям, которым необходимо дорогостоящее медицинское обслуживание; более того, чистый рынок не финансирует такие общественные блага, как научные исследования или предотвращение распространения заразных болезней. Учитывая неблагоприятные последствия модели чистого рынка, неудивительно, что ее поддерживают лишь немногие экономисты и политические лидеры.

Современная система здравоохранения в США требует высоких затрат, так как получает большие субсидии без бюджетных ограничений, и все же не может обеспечить медицинским обслуживанием большое количество людей. Альтернативные подходы должны найти путь эффективного и равномерного распределения медицинских услуг, но так, чтобы оставались стимулы для технического прогресса

Другая крайность—национализированные медицинские услуги— система, при которой здравоохранение доступно всем на равной основе. Она также называется «системой единственного плательщика». Данный подход способен разрешить многие из главных несостоя-тельностей рынка. Так как здравоохранение является всеобщим, не существует неблагоприятного отбора, а правительство может обеспечить общественные блага (информацию и профилактику). Однако критики данного подхода указывают на большое количество недостатков. Во-первых, здравоохранение должно быть оплачиваемо налогами или обязательными взносами, а это означает увеличение налогов, возрастание затрат на производство и снижение стимулов к труду и сбережениям. Во-вторых, так как в рамках данной системы здравоохранение бесплатно, моральный риск будет значительным, потому что у потребителей не будет причин ограничивать свое пользование медицинскими услугами; таким образом, затраты на медицинское обслуживание будут расти очень быстро.

Система единственного плательщика обладает и другими недостатками, которые возникают от того, что в рамках такой системы устанавливается верхний предел для взносов и доходов докторов, а также уменьшается выбор доступных услуг. Сочетание потолка цены и субсидирования услуг приводит к постоянному избыточному спросу на многих медицинских рынках. При ограничении действия рыночных сил на рынках медицинских услуг возникает дефицит, и спрос должен быть каким-либо образом снижен. Этот феномен называется неценовым нормированием. Неценовое нормирование обычно принимает вид очередей за услугами. В других случаях производитель услуги самостоятельно решает, какой пациент больше всех нуждается в лечении. Примеры подобного нормирования есть в британском и канадском национальном здравоохранении, где существуют длинные очереди за услугами хирургов; сходным же образом, так как отделения скорой помощи в США предоставляют бесплатные услуги малоимущим семьям, последние часто создают очереди, в которых вынуждены стоять и обычные пациенты, даже если они в чрезвычайно плохом состоянии*. Какой же принцип работает здесь? Так как нельзя поднимать цены для того, чтобы сбалансировать спрос и предложение, нужно найти другой механизм для «очищения (или расчищения) рынка».

Рис. 16-7. Бесплатное здравоохранение гарантирует неценовое нормирование

Когда правительство делает медицинскую помощь бесплатной или частично субсидирует ее, необходимо каким-то образом нормировать ограниченные услуги. При субсидировании затрат, когда спрос на медицинские услуги превышает их предложение, избыточный спрос АВ устраняется с помощью неценовых механизмов. Чаще всего, если только не требуется экстренного вмешательства, люди должны стоять в очереди за предоставлением помощи, причем иногда — часами, а иногда — месяцами

На рис.16-7 изображено неценовое нормирование на рынке медицинских услуг. Есть лишь Од единиц медицинских услуг, которые доступны для использования. Цена очищения рынка будет в точке С, где объемы спроса и предложения равны. Однако правительство оплачивает 80% всех медицинских расходов. Так как потребители оплачивают лишь 20% расходов, объем спроса будет равен q]. Отрезок А В представляет собой неудовлетворенный спрос, который подлежит неценовому нормированию; чем больше размер субсидий, тем в большей степени необходимо использовать неценовое нормирование.

Для того, чтобы разрешить данную проблему, президент Клинтон и Конгресс героически, но безуспешно боролись в 1993-1994 гг. за то, чтобы найти золотую середину между чистым рынком и системой единственного плательщика. Подобная система, названная управ-ляемой конкуpeнцией, могла бы использовать власть правительства для того, чтобы стандартизировать политику, предоставить медицинские услуги людям, не охваченным старой системой, и ввела бы правило о том, что работодатели должны обеспечивать медицинское страхование своим работникам. Предложение Клинтона предполагало обеспечение стандартных медицинских услуг для каждого по фиксированной цене. Для людей, имеющих работу, медицинское обслуживание оплачивали бы их работодатели; для безработных была бы разработана система правительственного обеспечения медицинским обслуживанием, финансируемая увеличенными налогами и урезанием бюджета существующих программ. Все граждане могли бы пользоваться медицинским обслуживанием с помощью потребительских организаций (которые Клинтон планировал назвать «Региональными медицинскими альянсами») или больших корпораций. Аргументом в пользу создания этих новых организаций состоял в том, что они должны были бы иметь основания для снижения цен на квалифицированную медицинскую помощь, подобно крупным больницам, которые приобретают медикаменты по более низким ценам.

Как видно из табл. 16-2, управляемая конкуренция может в принципе смягчить многие недостатки медицинского рынка. Подобно национализированной системе, этот подход позволяет избежать неблагоприятного отбора, может обеспечить финансирование важных общественных благ и предоставляет медицинские услуги малообеспеченным слоям населения. Кроме того, сторонники метода управляемой конкуренции считают, что он обладает силой сдерживать рост затрат. План Клинтона содержал пункт о введении совместного страхования, которое способствует снижению морального риска, и продолжении практики частного обеспечения медицинского обслуживания, что предоставляло бы дополнительные стимулы для разработки новых и совершенствования старых медицинских технологий.

Интересные примеры нормирования возникают в военное время, когда медики занимаются сортировкой. Данная практика берет начало со времен Первой мировой войны, когда французские врачи разделяли раненых на три категории: (1) раненые, которым можно было помочь медицинским вмешательством, (2) раненые, способные выжить без особого ухода врачей, (3) раненые, которые должны были умереть, независимо от того, лечить их или нет. Лишь первая категория раненых получала должное лечение. Можете ли вы объяснить, почему эта жестокая стратегия является «эффективной с точки зрения затрат», в том смысле, что она максимизирует количество спасенных жизней? Подобная стратегия была предложена Мировым Банком в его Отчете о Мировом Развитии, выпущенном в 1993-м году. Мировой Банк предложил странам сфокусироваться на тех способах лечения, которые демонстрируют наибольший прирост количества «трудоспособных лет» на один доллар расходов. Данный подход близок к подходу потребителей, максимизирующих удовлетворение, или фирм, максимизирующих прибыль. Некоторые штаты в США (например, Орегон) начали нормировать медицинские услуги согласно этому принципу.

Противники метода управляемой конкуренции выражают беспокойство из-за того, что он может привести к резкому росту затрат на здравоохранение. Увеличение доли населения, обеспеченного медицинскими услугами, повысит спрос, при этом возрастет давление на ограниченное предложение. Более того, хотя бюджет, в принципе, будет обеспечен, многие поднимают вопрос о том, будет ли это эффективно в смысле контроля над затратами, так как такая система не предусматривает никаких бюджетных ограничений ни для потребителей, ни для законодателей.

Многие экономисты указывают, что требование о том, чтобы работодатели оплачивали медицинское обслуживание для своих работников, может обернуться неприятностями для низкооплачиваемой рабочей силы. Согласно программеуправляемой конкуренции, практически все компании должны обеспечивать своих работников медицинским обслуживанием, включая тех рабочих, у которых до этого не было медицинской страховки. Хотя данное требование выглядит вполне справедливым с точки зрения политики социального обеспечения, оно может привести к тому, что компании с меньшей охотой будут нанимать низкооплачиваемую рабочую силу. Например, предположим, что некий рабочий зарабатывает 10000 долл. в год, а новое постановление прибавляет к этому еще медицинскую страховку стоимостью 4000 долл.; в результате, государство прибавляет к зарплате этого рабочего 4000 долл. В такой ситуации компания может принять решение увеличить количество часов рабочего времени для уже нанятых рабочих, либо сократить объем работы, либо купить компьютер для ее выполнения, но не нанимать дополнительного рабочего с низкой оплатой. По мнению Дэниела Хэмермеша (Daniel Hamermesh), экономиста из Техасского университета в Остине, занимающегося трудовыми вопросами, «В такой ситуации вероятно сокращение либо рабочих мест, либо заработной платы, или, что более вероятно, сочетание этих двух изменений».

Президент и Конгресс в течение более двух лет пытались разработать проект реформы системы здравоохранения, которая позволила бы достичь всеобщей доступности медицинских услуг, но при этом незначительно увеличивала бы затраты на здравоохранение и не вмешивалась в функционирование рыночного механизма. До сих пор не было найдено ни одной подходящей программы, однако поиски продолжаются.

Контроль над ценами: добродетель или порок? Проект Клинтона содержал множество разнообразных предложений о контроле над ценами и доходами. В ответ на это 562 американских экономиста-консерватора подписали следующее письмо к президенту, указывая на исторические примеры ценового контроля и предупреждая о неблагоприятных последствиях подобных шагов:

Уважаемый президент Клинтон:

Контроль над ценами приводит к возникновению дефицита, черного рынка и ухудшению качества товаров. Это показывает 4-х тысячелетний опыт разных стран, правительства которых пытались искусственно сдержать рост цен с помощью их регулирования.           

Вы настаиваете на том, что ваш план реформирования системы здравоохранения не содержит Введения контроля над ценами. Мы не согласны с этим. Ваш план подразумевает введение фиксированных цен на медицинские услуги, ограничивает ежегодные расходы на здравоохранение, размер взносов на страхование и вводит ограни-чение цен на новые и уже существующие лекарства.

В странах, где существуют подобные ограничения, пациенты вынуждены годами ждать своей очереди на операцию, выбор лечения назначают бюрократы из правительства, а не доктора или пациенты, а количество нововведений в области медицины резко сокращается...

В 1970-х годах правительство предприняло попытку регулирования цен на простой и однородный продукт — бензин. В результате этого возник ряд социальных и экономических проблем. Люди были вынуждены простаивать часами в очередях за бензином. Очереди за медицинскими услугами будут иметь гораздо более тяжелые последствия. Создается впечатление, что фиксированные цены на услуги и прочие виды правительственного регулирования снизят затраты на здравоохранение, Однако это не более, чем иллюзия. В результате у нас будет низкокачественное медицинское обслуживание, снизится количество нововведений и разрастется бюрократия. Все это неблагоприятно скажется на людях, и в результате — на экономике. Мы настоятельно просим Вас убрать пункт о введении контроля над ценами из вашего плана. Это предупреждение должно быть серьезно рассмотрено теми, кто собирается переформировывать отрасль, составляющую одну седьмую часть американской экономики.

Обобщение:

Здравоохранение практически не отличается от других товаров и у слуг в экономике. Предложение врачебных, сестринских, больничных и других у слуг ограничено. Спрос населения — в том числе нормируемый, разумный, предельный и нелепый — значительно превосходит предложение. Однако ресурсы должны быть каким-либо образом нормированы. Нормирование пациентов по принципу «долларовых голосов» неприемлемо, так как нанесло бы вред здоровью общества, оставляя слишком многих нуждающихся в медицинской помощи за порогами клиник. Каковы должны быть пределы возможностей рынка и какой нерыночный механизм нужно использовать там, где рынок вытесняется? Эти вопросы являются  центральными  в  спорах  по  поводу здравоохранения.

Наш вводный обзор роли правительства в экономике напоминает об ответственности и недостатках коллективных действий. С одной стороны, правительство должно защищать границы государства, стабилизировать экономику, защищать здоровье общества и контролировать загрязнение окружающей среды. С другой стороны, многие политические программы, разработанный для удовлетворения интересов общества, являются непоследовательными и неэффективными.

Означает ли это, что мы должны отказаться от «видимой руки» правительства в пользу «невидимой руки» рынка? Экономика не может ответить на такой сложный политический вопрос; все, что она может сделать — это проанализировать сильные и слабые стороны коллективного и рыночного выбора, а также указать, с помощью какого механизма (усовершенствование прав собственности или совместное страхование) «невидимая рука» может действовать более эффективно, чем совершенно нерегулируемая рыночная система или неограниченный бюрократизм.

РЕЗЮМЕ

А. Государственный контроль экономики

1. Роль правительства в экономике значительно возросла за последние сто лет. Правительство воздействует на экономическую активность частного сектора и контролирует ее с помощью налогов, расходов и прямого регулирования.

2. Современное государство благосостояния выполняет четыре экономические функции: (а) устраняет последствия несостоятельности рынка; (б) перераспределяет доход и ресурсы; (в) применяет политику макроэкономической стабилизации для того, чтобы сгладить пики и падения уровня безработицы, сдерживать инфляцию и способствовать долгосрочному экономическому росту; (г) ведет переговоры относительно взаимовыгодных соглашений с другими странами.

Б. Теория общественного выбора: как правительство принимает решения

3. Теория общественного выбора производит анализ поведения правительства. В сложной и взаимозависимой современной экономике действия правительства могут увеличивать реальный доход общества до значения, которое будет превосходить показатели, характерные для состояния дикости, описанного Гоббсом.

4. Общественный выбор преобразует совокупность индивидуальных предпочтений в коллективный выбор. При единодушии все решения должны приниматься только при всеобщем согласии. Единодушие обладает идеальным качеством, состоящим в том, что все решения представляют собой улучшения по Парето (при которых никто не пострадает), однако затраты на убеждение каждого настолько велики, что на практике ни одно решение не может быть принято при полном единодушии.

5. Большинство комитетов и законодательных органов используют при голосовании правило большинства, которое гарантирует, что решение принесет пользу, по меньшей мере, половине избирателей. Однако правило большинства может привести к установлению «тирании большинства» и способствует возникновению циклического голосования. Таким образом, учитывая, что вкусы рознятся, ни одна отдельная программа не располагает большинством голосов.

6. Подобно тому, как «невидимая рука» может допускать ошибки, существуют и несостоятельности правительства. Таковы случаи, когда, при необходимости принятия неединодушных решений, могут возникать  неэффективные результаты.  Примерами является захват законодательных органов богатым меньшинством или лоббистами, тенденция правительства слишком долго финансировать чрезмерно дорогие программы и краткосрочные цели, причиной которых являются конкурентные предвыборные соглашения.

В. Противоречивая проблема здравоохранения

7. Здравоохранение представляет собой один из самых больших и наиболее быстро растущих секторов экономики. Он характеризуется многочисленными несо-стоятельностями рынка, что приводит к вмешательству государства в его деятельность. Система здравоохранения порождает основные внешние эффекты, в том числе борьбу с заразными болезнями и новые биомедицинские разработки. Кроме того, наличествуют такие рыночные несостоятельности, как асимметричность информации между пациентами и докторами, а также между пациентами и страховыми компаниями. Данная асимметрия приводит к неблагоприятному отбору при приобретении страхового полиса и к возникновению морального риска (или синдрома платежа третьей стороны), выражающегося в избыточности спроса на медицинские услуги. Наконец, поскольку здоровье имеет чрезвычайно важное значение для благосостояния человека и производительности труда, правительство прилагает усилия к тому, чтобы обеспечить минимальные стандарты медицинского обслуживания для населения.

8. Современная система здравоохранения в Соединенных Штатах подвергается критике из-за растущих затрат, увеличения количества незастрахованных граждан и снижения показателей здоровья, особенно среди малообеспеченных слоев населения и меньшинств. Немногие выступают за возврат к системе чистого рынка, так как он оказывает негативный эффект на здоровье общества и биомедицинские исследования. Национализированная система могла бы обеспечить всеобщее медицинское обслуживание, однако она бы создала длинные очереди за медицинскими услугами. Новый подход, названный управляемой конкуренцией, мог бы обеспечить всеобщее медицинское обслуживание в основном с помощью правила, по которому работодатели должны были бы оплачивать медицинские услуги для своих работников. Остается выяснить, сможет ли такая система обеспечить адекватные стимулы для продолжения технического прогресса при сокращении затрат.

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

Функции правительства

три инструмента, с помощью которых правительство контролирует экономику: налоги, расходы, регулирование

четыре функции правительства: эффективность, распределение, стабилизация, международное представительство

несостоятельность рынка / несостоятельность правительства

Общественный выбор

общественный выбор

несостоятельности правительства:

близорукость, бюрократизм

общественный выбор при единодушии, действии правила большинства, сверхбольшинстве

теорема Эрроу, циклическое голосование, парадокс голосования

Несостоятельности рынка в здравоохранении

общественные блага: исследования, борьба с заразными болезнями

несостоятельность страхования: моральный риск и неблагоприятный отбор   

неадекватное медицинское обслуживание малообеспеченных семей

альтернативные подходы к реформе: чистый рынок, национализированная система, управляемая конкуренция

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

1. Рассматривая, что вам больше по душе— политика полного невмешательства государства или правительственное регулирование, обсудите, должен ли быть установлен правительственный контроль над проституцией, наркотиками, косметической хирургией, пересадками сердца, оружием массового уничтожения и алкоголем. Должен ли существовать свободный рынок для усыновления детей?

2. Уход за пожилыми людьми требует помощи людей .для того, чтобы помогать пациентам выполнять действия, на которые они уже не способны сами (принимать ванну, одеваться, ходить в туалет). Как этот процесс был организован сто лет назад? Объясните, почему моральный риск и неблагоприятный отбор способствуют тому, что долгосрочное страхование стало сегодня настолько дорогим, что лишь немногие его приобретают.

3. Политика называется «эффективной с точки зрения затрат», если с ее помощью производится данный объем выпуска при наименьших затратах или этот уровень максимизируется при неизменных затратах.

Предположим, что в военное время существует недостаточное предложение медицинских услуг. Есть 100 единиц лечения и 400 пациентов, разделенных на 8 групп по 50 человек в каждой. В таблице, приведенной ниже, приведена возможность выживания с Г единицей медицинского обслуживания и без нее.

Вы должны произвести сортировку раненых. Ваша цель — максимизировать число выживших (которое равно сумме вероятностей выживания, умноженных на количество пациентов, p1n1+...+ pgNg, где рi— вероятность выживания с условием оказания медицинской помощи, a Ni—количество пациентов).

а) Воспользуйтесь способом сортировки, описанным в последней сноске этой главы. Какие две группы пациентов получат медицинское лечение при этом методе?

б) Подсчитайте, сколько пациентов выживут при данном подходе. Можете ли вы объяснить, почему данная стратегия является эффективной с точки зрения затрат в том смысле, что она максимизирует количество выживших пациентов?

Вероятность выживания

в) Рассмотрите правило, гласящее, что помощь должна быть оказана пациентам, находящимся в самом плачевном состоянии (то есть тем, кто с наименьшей вероятностью выживет без медицинской помощи). Почему данный подход неэффективен с точки зрения затрат?

г) Предположим, что количество единиц медицинской помощи увеличилось до 200. Почему теперь правило сортировки не является верным?Можете ли вы предложить правило для данного примера?

4. Можете ли вы объяснить, почему рыночное размеще-ние хлеба происходит при полном единодушии? Почему такое же единодушие невозможно для национальной безопасности? Предполагает ли эта разница, что размещение хлеба может привести общество на границу возможностей удовлетворения, а размещение национальной безопасности — нет?

5. Tpe6уемoe здравоохранение подобно увеличению заработной платы по указке правительства. Рассмотрите рынок для рабочих, чьи работодатели не оплачивают медицинские услуги. Нарисуйте график спроса и предложения труда, с указанием годово.й заработной платы (вычитая дополнительные льготы) на вертикальной оси. Покажите на этом графике, как требование обеспечить рабочим медицинское обслуживание на 4000 долларов провоцирует сдвиг вниз на 4000 долл. кривой спроса на труд среди фирм. Что Происходит с равновесными заработной платой и трудом? Что могло бы произойти, если бы ставка заработной платы не могла бы снижаться, скажем, из-за минимальной заработной платы? Используйте данный график для того, чтобы объяснить утверждение профессора Хэмермеша (см. конец раздела В).

6. Что такое общественное благо? Объясните, почему борьба с заразными болезнями, например, оспой, полиомиелитом, СПИДом или туберкулезом является общественным благом. Как рынок реагирует на подобные ситуации и почему эта реакция неэффективна?

7. Перечитайте открытое письмо к президенту по поводу опасности введения контроля над ценами (в конце раздела В). Объясните положения этого письма. Согласны ли вы с ними? Поясните ваше мнение.